關于全州自然保護區情況的調研報告

作者: 發布時間:2019年05月16日 來源:州人大常委會調研組

    

  314日至15日,州人大常委會副主任張才金帶領州人大農業與農村委、州林業局、部分州人大常委會委員、州人大代表,深入保靖、瀘溪縣對我州自然保護區工作情況進行了調研。調研組先后深入到白云山國家級自然保護區、呂洞山縣級自然保護區、天橋山省級自然保護區實地考察,并分別與自然保護區管理局班子成員、縣生態環境、林業負責人及有關鄉鎮、部分村組干部進行了座談交流,廣泛聽取各方意見。

 

  一、我州自然保護區總體情況

 

  1982年以來,我州建立各種類型、不同級別的自然保護區32個,總面積236211.5公頃,占國土面積的15.3%,已基本形成布局較為合理、類型較為齊全、功能較為完備的自然保護區網絡,對于恢復生態,保護資源環境,維持生物多樣性,促進經濟社會的可持續發展,發揮了重要作用。通過實地調研,總體上看,我州自然保護區的保護管理處于“國家級自然保護區漸入佳境,省級自然保護區舉步維艱,縣級自然保護區有名無實”狀態。

 

  (一)國家級自然保護區保護管理漸入佳境。我州有永順小溪、古丈高望界、保靖白云山3個國家級自然保護區,總面積62128.4公頃,占全州保護區面積的26.3%。近年來,在州、縣人民政府及職能部門的努力下,我州國家級自然保護區保護意識進一步提高,配套設施建設進一步加快,生態環境得到顯著修復,珍稀瀕危物種數量明顯增加。一是機構人員配備到位。三個國家級自然保護區建立后,均及時將管理機構調整升格為副處級全額事業單位,共配備編制114名,內設科室站所齊全,落實生態護林員292人。二是保護設施逐步加強。截止201811月底,三個國家級自然保護區累計投入5231萬元,修建辦公樓2棟、管理站房13棟、檢查站房4棟、保護點15處、監測點42處、救護站1處、氣象站1處、巡護路網396.5km、防火林帶182km望塔(臺)6處,并購置了一批森林防火設備和科研監測設備。三是立法保護全面推進。先后頒布實施《湘西土家族苗族自治州小溪國家級自然保護區條例》《湘西土家族苗族自治州高望界國家級自然保護區條例》《湘西土家族苗族自治州白云山國家級自然保護區條例》,使我州三個“國字號”自然保護區保護管理工作有法可依。同時,保護區范圍內部分村寨還制定了保護生態環境的村規民約。四是日常管理基本規范。先后編制了《小溪國家級自然保護區管理計劃(2015-2020)》《高望界國家級自然保護區管理計劃(2016-2021)》《白云山國家級自然保護區管理計劃(2016-2020)》,并通過了省級評審和省林業局批復,各項工作按照管理計劃科學進行。經國家級自然保護區管理能力考核小組專家實地驗收,達到優良標準。五是科研監測初見成效。小溪保護區開展資源動態調查、監測和專項科研課題研究50余項。監測發現核心區白頸長尾雉、紅腹錦雞、果子貍及蹄類動物個體數量明顯增加,白頭蝰、中華秋沙鴨種群在保護區大量存在,新發現中華櫻桃新品種—孫航櫻。高望界保護區完成了本底資源調查,編撰了綜合科學考察報告、鳥類圖普、植物志;監測新發現鐘萼木群落分布點20處、約200畝、946株,新發現青錢柳大的群落2處、零散分布點10處,紅豆杉自然分布區紀錄由2個增加到5個。白云山保護區與中國林科院合作開展了綜合科學考察,完成了“科技部自然保護區生物標本標準化整理整合共享試點項目”。監測發現白頸長尾雉、紅腹錦雞、勺雞等雉類種群與個體數量明顯增加,分布范圍明顯擴大,并建立了珍稀植物科研培育基地。

 

  (二)省級自然保護區保護管理舉步維艱。我州有龍山洛塔、印家界,鳳凰兩頭羊、九重巖,瀘溪天橋山5個省級自然保護區,總面積45755.3公頃,占保護區總面積的19.4%5個省級自然保護區均有管理機構,共核定編制72人,現有職工61人,落實護林員253人。天橋山保護區經2015年國有林場改革后,與軍亭界國有林場實行“兩塊牌子、一套人馬”的管理體制,其保護管理逐步加強,先后與中南林業科技大學、湖南師范大學合作,完成了《湖南天橋山省級自然保護區綜合科學考察報告》,擬定《瀘溪縣天橋山省級自然保護區管理辦法》正在審批中。11個環保督查問題已經整改到位8個。但其他4個省級自然保護區,因機構設置不匹配、管護人員不到位、技術人才稀缺、設施建設投入不足使保護管理舉步維艱。

 

  (三)縣級自然保護區保護管理有名無實。我州有24個縣級自然保護區,總面積128327.83公頃,占保護區總面積的54.3%。呈現出數量多,為自然保護區總量的75%;分布廣,除古丈縣外,其余7縣市均有分布;面積大,占自然保護區總面積的一半多。盡管我州縣級自然保護區在世紀之交爭相建立,但因為規劃不科學、資金不投入、機構不到位等種種先天不足、后天失衡原因,沒有開展相應的實質性的保護管理工作。到目前為止,占據我州自然保護區半壁江山縣級自然保護區,既無專門的管理機構,也無專門管理人員,更無專項經費投入,處于放任自流,有其名、無其實狀態。

 

  二、我州自然保護區存在的主要問題

 

  (一)生態保護與經濟發展矛盾突出。據統計,8個省級以上自然保護區現轄94個行政村、494個村民小組、29915戶、113474人。其中:核心區7151戶、28434人,緩沖區9526戶、36556人,實驗區13238戶、48484人。這是自然保護區保護與當地經濟發展、民生需求之間的天然矛盾。依據“自然保護區核心區、緩沖區嚴格禁止各類人類活動和開發建設項目等”相關規定,自然保護區內群眾脫貧致富、改善生活的意愿與生態保護的矛盾沖突日益激化。以我州三個國家級自然保護區為例,歷史原因,保護區內至今仍然存在大量的原住民,涉及35個村183個組473416165人,其中核心區11543875人。小溪自然保護區是我省建立最早的集體林權制國家級自然保護區,林地面積達24036.1公頃,森林活立木蓄積量253.3436萬立方米,均屬村民的承包田土和責任山林,但因國家的生態功能區和自然保護區管理政策,屬于禁止開發區域。保護區內10個行政村、88個組、2368戶、8789人,社會發展落后、基礎設施薄弱,生活十分艱苦、經濟特別困難。如今,仍有5個村的農網改造工程因保護制約難以實施。高望界自然保護區25100人以上的自然寨,擬需硬化建設的公路有9條,里程合計31.1Km,因公路穿越核心區和緩沖區,無法硬化,給群眾出行帶來不便,群眾意見很大。特別是保護區內還有6個組居住地均為國有林場的管理經營地,有失地農民162603人,因政策條件限制,難以發展種養產業。白云山自然保護區內的白云山國營農墾場現有623人,其中在職職工117人,退休職工75人,農民431人,經營2000畝獼猴桃、12000畝茶葉、2000畝金銀花,目前基本能夠勉強維持生計,但要進一步發展則受到保護區有關法規制約;清水坪鎮中溪村部分村民和毛溝鎮科樂村造林大戶反映,在白云山成立保護區之前的上世紀九十年代造林,現已成材,卻因嚴格的保護政策,只能望林興嘆,得不到半分經濟效益;還有給保護區外老百姓帶來實惠的土地增減掛政策,保護區內的群眾就無法享受。目前,我州自然保護區內特別是國家級自然保護區內的群眾因開發和保護矛盾上訪信訪苗頭和案件逐年增加。

 

  (二)監管目標與實際能力存在差距。一是管理體制沒有理順。按照國家管理體制要求,各級環保部門負責轄區自然保護區的綜合管理,林業部門負責轄區自然保護區業務管理,自然保護區管理機構負責具體管理工作,但沒有行政執法權。且林業、國土、環保、水利等相關職能部門在保護區規劃和征占用林地審批、林地與土地權屬、執法權限等方面存在職責交叉、權責不明、職能重疊的現象。二是機構設置編制配備不到位。我州8個省級以上自然保護區共核定編制187人,現有干部職工169人。其中5個省級自然保護區有機構但人員編制少、配備不到位,缺少現代信息化辦公條件和手段。而24個縣級自然保護區,既無管理機構,又無管理人員。三是專業技術人才缺乏。全州省級以上自然保護區專業技術人員僅37人,占管理人員的21.5%,不僅專業結構不合理、所學專業不對口,而且年齡結構呈老化趨勢。加之保護區地處邊遠山區,生活條件堅苦,很難吸引和留住專業人才。四是監督執法力度不夠。小溪、高望界、白云山三個國家級自然保護區雖在州級層面立法保護,但政府及相關部門尚未出臺條例實施細則,導致法律實施不能落地。加之保護區管理機構沒有行政許可權和執法權,開展日常巡護發現問題后,不能直接及時有效依法處置,只能向林業部門、森林公安部門,或向有關行政許可職能部門報告移交,以至保護區內亂采、亂挖、亂埋和未經環境影響評價亂建項目的違法行為時有發生。五是保護管理資金投入不足。3個國家級自然保護區外,其余29個自然保護區均未享受中央和省財政撥款,基礎能力建設嚴重滯后,森林防火、有害生物防治、生態監測、科研和野生動物損害農作物、畜牧甚至危害原住居民人生安全所需經費缺乏,難以開展有效管理。

 

  (三)生態補償與穩定脫貧不相適應。據統計,我州8個省級以上自然保護區納入生態公益林面積87985.3公頃,占總面積的37.25%,其中國家級生態公益林面積72916.37公頃,省級生態公益林面積15068.93公頃。按照每年每畝林農實得生態公益林補助標準14.5元計算,8個省級以上自然保護區內人平每年得到的生態補償168.6元。而保護區內群眾的生產、生活又受到嚴格的控制和制約,與穩定脫貧不相適應。這種沒有差別的普惠化國家生態公益林補助政策,不利于增強保護區內林農生態保護意識,不利于提高保護區內林農生態保護積極性。雖然自然保護區森林資源越來越好,但由于生態公益林補償標準太低,原住居民守著好資源過窮日子,不能享受到生態保護的政策紅利,形成“好山好水好貧困”的局面,群眾獲得感不高,脫貧任重道遠,保護壓力增大。 

    

  三、關于加強我州自然保護區保護管理的幾點建議

 

  (一)建立科學合理管理體制,保障自然保護區運轉正常有序。一是明確職能責任。盡快修改相關法律法規,明確自然保護區的管理機構組成、運作機制,賦予管理機構法定的管理職責和行政執法權,建立綜合執法體系,并明確各級政府及相關職能部門的法律責任和職責邊界。二是實行分級管理。不斷完善分級管理模式,根據《中華人民共和國自然保護區條例》等有關規定,將國家級自然保護區歸口省林業主管部門統一管理,對省級、縣級自然保護區分別歸口州、縣林業主管部門統一管理,避免多頭管理。同時,明確地方政府屬地管理職責,建立和完善對縣市政府的考核獎懲機制。建議州人民政府及相關職能部門出臺我州三個國家級自然保護區保護條例實施細則。三是調整功能分區。在確保自然保護區總體面積不減少、功能不降低的前提下,按山系、流域整合確定區域范圍,依法依規、科學合理調整自然保護區的功能定位和分區,達到既優化自然保護區布局,又解決歷史遺留問題的良好生態效果和社會效果。尤其要對5個省級自然保護區本著實事求是、著眼長遠的思路,準確定位,按程序盡快調整規劃;對24個縣級自然保護區要進一步復核、甄別、取消、整合、提升,條件成熟的升級為省級自然保護區。四是加強機構建設。要在進一步規范和科學設置自然保護區的機構、規格、名稱、管理職能的基礎上,將管護人員配齊到位,加強技術隊伍和執法隊伍力量,注重改善保護區職工生產、生活條件,解決就醫難、子女上學難等問題。

 

  (二)加大資金和人才扶持,增強自然保護區的保護管理能力。一是在經費保障方面,建議國家將少數民族貧困地區國家級自然保護區管理所需經費全額納入中央公共財政預算,建議省里將省級自然保護區管理所需經費全額納入省級公共財政預算,并對保護區動物毀損農作物購買保險或建立審核補償機制,實行財政兜底負責。二是在資金投入方面,建議國家通過建立少數民族地區自然保護區專項、納入國家生態建設計劃或環境保護計劃等,分年度下達各級自然保護區的補助資金和項目資金,加大自然保護區防火、檢測、檢查等配套保護設施建設。州、縣市政府也應將自然保護區建設和濕地保護恢復工程列入地方財政預算,每年安排一定的專項經費用于自然保護區和濕地保護恢復工程建設。三是在人才支持方面,建議國家高等院校招生時向少數民族邊遠偏僻自然保護區實行定向招生計劃,畢業生直接進入保護區管理機構服務。通過就地培養和大力引進相結合,進一步加大自然保護區科研工作力度,為自然保護區持續健康發展提供強有力的科技支撐。

 

  (三)提高生態公益林補償標準,增加自然保護區內群眾收入。建議盡快出臺集體林權制保護區的生態補償政策,提高自然保護區特別是國家級自然保護區內的生態補償標準。一是按照各類型生態公益林的生態價值大小和保護成本壓力等因素,建立生態公益林分級補償機制,在生態公益林中央財政補助的基礎上,逐年提高生態公益林補助標準,到2021年達到45/畝至50/畝。二是制定出臺保護區林農專項補助政策,即按保護區區內區外實行差別化政策,對區內林農給予專項補助,也可以在原有普惠性的生態公益林補助標準基礎上直接疊加。三是參照廣東、海南等省和長株潭綠心的林業補償標準,按保護區村民生活保障要求與日常消費水平,直接將生態公益林補償標準提高到60/畝,使國家級自然保護區內群眾收入直接達到或接近脫貧收入標準。

 

  (四)出臺特殊惠民政策,解決自然保護內群眾長遠發展問題。一是支持發展生態產業。按照“核心區管死、緩沖區管嚴、實驗區科學合理利用”的原則,設立國家專項扶持資金,支持實驗區原住居民發展生態產業、合理適度開發試驗區的生態旅游資源、優先對保護區內綠色農產品和地理標識產品進行認證,確保原住居民脫貧致富。二是支持就地轉化就業。建立保護區與群眾聯防機制,將區內林農就地轉化為生態護林員,爭取建檔立卡貧困家庭每戶均有一名護林員,并將護林補助標準逐步提高到同類事業單位人員收入水平。三是支持易地生態搬遷。出臺保護區原住居民特別是核心區居民的易地搬遷政策,實施生態移民,減少人類干擾,降低管理壓力。生態移民搬遷具體補助標準,應參照或適當高于目前精準扶貧的易地扶貧搬遷補助標準,搬遷戶的宅基地和承包的耕地歸集體管理,統一復綠,承包的山林、耕地補助收入仍由搬遷戶享有。對原來已經自發搬遷的農戶,也應當考慮給予適當的補償或獎勵。與此同時,應注重解決好生態移民戶的就業問題,確保其有穩定收入來源;對生態移民就業困難戶實施最低生活保障政策;對生態移民戶可參照水庫移民的同等政策,每月每人給予一定的生活補助。

 

 

    

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